近二十年驾驶培训与考试衔接的三个阶段和三个问题

　　20世纪80年代中期，为进一步加强交通道路安全管理，国务院决定将交通监理从交通运输部门成建制划归公安部门管理，驾校的管理、考试均由公安部门负责。

　　1993年，国务院印发了《关于研究道路交通管理分工和地方交通公安机构干警评授警衔问题的会议纪要》（国阅〔1993〕204号），指出：“关于汽车驾驶学校和驾驶员培训问题，驾校应实行社会化，……交通部门负责对驾校和驾驶员培训工作进行宏观方面的行业管理，包括制定管理规章、技术标准、教学大纲，负责规划布局和实施监督检查。……公安部门负责对驾驶员的考核发证工作”。之后，全国各地的公安部门与交通运输部门开始了行业管理职能的移交，但移交过程较为缓慢。2003年，《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施，第二十条规定，“机动车的驾驶培训实行社会化，由交通主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行资格管理，……驾驶培训学校、驾驶培训班应当严格按照国家有关规定，对学员进行道路交通安全法律、法规、驾驶技能的培训，确保培训质量。”从此，交通运输部门对驾培行业管理工作步入正轨。

　　在新的分工管理格局下，培训与考试的衔接问题的产生主要有两个原因：一是学员从培训到考试取得驾照是一个连续过程，交通运输和公安部门各管一段，加强衔接有利于两部门的协作，避免出现管理漏洞。二是在那个时期，道路交通事故高发，群死群伤特大道路交通事故上升，存在考试把关不严、违规办理驾驶证等问题，为了加强监督制约，国务院相关部门开始重视培训与考试的衔接问题。

　　2004年，公安部、国家发改委、交通部、农业部、国家安监局印发《预防道路交通事故“五整顿”“三加强”实施意见》（公通字〔2004〕33号），规定“……交通、公安部门建立驾驶员培训和考试环节的衔接机制，加强监督制约。交通部门应当核实驾校培训记录，包括培训学时、教练员签名和驾校准考意见等。学员在申请考试时，需提供该驾校培训记录，存入驾驶员档案。”2007年，国务院办公厅转发全国道路交通安全工作部际联席会议《关于进一步落实“五整顿”“三加强”工作措施意见的通知》（国办发〔2007〕35号），规定“……公安、交通部门要进一步完善和落实培训记录审核制度，建立健全驾驶人考试情况通报制度”。交通运输部在《机动车驾驶员培训管理规定》（交通运输部2006年2号令）中规定了培训记录的统一样式。

　　根据以上规定，审核培训记录成为学员培训完成后、参加考试前的一个工作环节。具体流程是：1.交通运输部门查验驾校提供的教学日志，在经驾校盖章的培训记录（纸质，一式三联）上进行审核和盖章。2.驾校将交通运输部门审核盖章的培训记录提供给公安部门，为学员预约考试。3.学员报考最后一个科目考试时，驾校将培训记录三联中的一联交交通运输部门存档，一联交公安部门存档，一联留驾校存档。

　　以审核培训记录为核心的培训与考试衔接，实质是在学员考试之前，由教练员、驾校、交通运输部门依次对学员的培训情况进行确认，培训合格的方可参加考试。目的是加强交通运输部门对学员培训的监督，提高培训质量，在源头上预防道路交通事故。

　　十八大之后，为推进简政放权、放管结合、优化服务，机动车驾驶培训与考试制度开始新一轮改革，相关管理部门总结了培训与考试方面存在的一些突出问题，涉及培训与考试衔接方面的主要为：1.学员教学日志虚假填写现象较为普遍，审核培训记录对于落实教学大纲作用有限；2.公安部门考试能力不足，每月对驾校按教练车数分配考试指标，考试难问题突出；3.驾校取得考试指标后对于分配给哪些学员拥有决定权，分配不公甚至收取“插队费”现象存在。

　　为了解决上述问题，公安部门从2014年开始逐步推行自主约考制度，也就是在发展社会化考场，提高考试能力的基础上，搭建互联网约考平台，实现学员网上报名、网上约考、网上缴费，做到考试资源公平分配、考试机会公正获取。过程为：1.2014年在武汉等少数城市进行先期摸索，地方自行建立考试预约系统；2.2015年，公安部在多地组织开展包括小型汽车驾驶人自学直考、自主预约考试、异地考试等多项改革试点工作；3.2016年4月，公安部实施《机动车驾驶证申领和使用规定》（139号令），启用全国统一的12123平台实行自主约考。

　　实行自主约考之后，全国各地公安部门不再查验学员的培训记录。凡是符合驾驶证申领条件的学员，报名后无需通过驾校，在12123平台上就可以自主预约考场和考试时间。这为学员报考提供了很大的便利，也破解了多年的考试难问题。

　　自主约考的改革举措打破了原有的衔接方式，对培训管理带来了很大的影响：一是驾校取得经营许可证（有效期6年，2021年改为备案）后，交通运输部门对其培训经营活动的管理缺乏有力抓手，训练场、教练车、教练员不规范现象凸显；二是学员培训过程以及是否落实教学大纲难以监管，驾校基本停止填报教学日志和培训记录。

　　为了克服原衔接方式的弊端，进一步加强培训与考试衔接，交通运输部与公安部逐步提出了驾培监管平台与考试系统联网对接思路和要求。针对审核培训记录流于形式的问题，2012年，公安部、交通运输部印发《关于进一步加强客货运驾驶人安全管理工作的意见》，提出“道路运输管理机构要全面推广应用计算机计时培训管理系统，鼓励大中型客货教练车安装应用卫星定位系统。2012年4月1日起，大中型客货车驾驶人培训要全部应用计算机计时管理系统，2012年10月1日起，其他汽车类驾驶人培训要全部应用计算机计时培训管理系统。计时管理系统要与道路运输管理机构和公安机关交通管理部门相关系统对接，实现信息共享”。此要求实际上是改原审核培训记录的方式为审核电子学时数据，电子学时数据由摄像头、卫星和IC卡采集产生。

　　在各地试行计算机计时培训管理系统的过程中，交通运输部进一步明确了该系统的功能、标准。一是改变计算机计时培训管理系统由驾校和交通运输部门共用，权属不清、费用支付不规范的状况，将该系统分设为计时培训系统和驾培监管平台并对接联通。记录学时使用计时培训系统，由驾校按照市场化方式自主采购。审核学时使用驾培监管平台，由交通运输部门搭建或购买。二是制定《机动车驾驶员计时培训系统平台技术规范》和《机动车驾驶员计时培训系统计时终端技术规范》（部2013年第49号公告），统一规范电子学时数据的采集和计时培训系统运营商的产品标准。

　　2015年12月，国务院办公厅转发公安部交通运输部《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革意见》（国办发〔2015〕88号），提出“推广使用全国统一标准的计算机计时培训管理系统，建立省级驾驶培训机构监管平台，强化对培训过程动态监管……推进驾驶培训机构监管平台与考试系统联网对接，实现驾驶培训与考试信息共享，确保培训与考试有效衔接”，标志着衔接的思路和要求在历经多年探索后基本确定。在具体实施上，公安部考试系统预留了学时核查功能，该功能可由各省各地市单独启用。启用后网上约考就增设了达到学时要求这个前置条件。2017年以来，内蒙古、河南、江西、黑龙江等十余个省份交通运输主管部门和公安部门先后联合发文，实施联网对接工作。