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如何为出租汽车经营立法

  出租汽车管理一直认为是地方城市人民政府事权,因此全国出现了大量的出租汽车管理地方性法规、地方政府规章,这些地方性法规确实是发挥了积极的作用,但也存在一些问题。

如何为出租汽车经营立法



  《立法法》将我国的法分为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章(包括联合规章)、地方政府规章,立法法还规定了不同法的立法主体及权限等事项。国务院新闻办发布的《中国特色社会主义法律体系白皮书》将我国法律体系的部门划分为宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。其中经济法是调整国家从社会整体利益出发,对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。经济法为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架,防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端。交通运输法属于经济法,因此,出租汽车经营的法当然也是经济法,对出租汽车经营的立法也要按法的层级分别进行研究。



法律

  如果能由全国人大常委会通过《出租汽车经营法》,这是出租汽车经营行业立法的最高也是最理想的模式,但立法有其自身的科学性,且国家立法资源有限,因此这一模式短期内不具备条件。由于出租汽车经营是道路运输的子行业,因此比较现实的是在《道路运输法》中给出租汽车经营一章、一节或者几个条款。很遗憾《道路运输法》目前还尚未完成立项,分析其原因:

  一是道路运输产业结构内涵发展迅速。铁路、民用航空、水路运输、邮政等产业结构相对稳定,立法中调整范围、调整的社会关系、调整手段、相关概念内涵界定相对成熟,立法中认识较为一致,容易通过。但道路运输中的网约车、互联网租赁自行车、网约货运等新业态新商业模式等创新性较强,情况较复杂,往往会有争议,因此立法较为困难。在有争议的情况下,决策者一般倾向于“政策先行先试,规章稳步探讨,法律固定成熟”的思路。此外,相比铁路运输、航空运输、邮政等领域而言,道路运输中经营性、非经营性运输等情况都也相对复杂。

  二是道路运输的基础设施、运输工具、运输枢纽的分离。铁路运输、民用航空运输、邮政之所以立法速度较快,其中基础设施、运输工具、运输枢纽行业管理都是一体化的,立法争议相对较少。水路运输中航道、港口、船舶与运输的子行业管理虽然是分离式的,立法中也采用了分别立法模式,但大的行业管理依然是一体化的,立法争议相对容易协调。道路运输中基础设施管理分为公路、城市道路建立了分别管理主体;运输工具的车辆管理分别由制造业、检测业、登记和通行管理、运输业主管部门负责;道路运输枢纽中的综合枢纽也涉及多个管理部门。但在立法资源有限背景下,基础设施、运输工具的管理对象是“有形的”,因此立法排序中往往较为靠前。而道路运输的产品形态是“无形”的,立法也就容易“说起来重要,做起来放放”。

  三是道路运输行政法规立法体系自身原因。全国人大立法规划主张用法律拟调整的社会关系,国务院拟制定行政法规或者已经制定行政法规实施未满三年的,一般不列入立法规划。



行政法规和部门规章

  在行政法规层面上,目前已出台的是2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》,完成了对出租汽车经营三个行政许可项目的设定,即出租汽车经营许可、出租汽车车辆运营证核发、出租汽车驾驶员客运资格证核发。但有关出租汽车经营管理中的行政强制措施、行政处罚中的没收违法所得、没收违法财物暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等均属于空白,给行政执法带来诸多困难。

  在行政法规有缺失情况下,部门规章《巡游出租汽车经营服务管理规定》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(六部门联合规章)《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》是现在进行行业依法管理的主力军。但部门规章的立法权限较小,例如不能设定行政许可、不能设定行政强制措施,行政处罚只能设定一定额度的罚款、警告、通报批评。在这一现状下,应当探讨《行政许可法》在出租汽车经营行业管理中的直接援引,《安全生产法》的直接适用。未来如能由国务院制定《出租汽车经营管理条例》,这将是出租汽车经营管理的一个理想立法模式,但现在看不具备条件。

  目前的立法规划是在《道路运输条例》修订中增加出租汽车经营一章、一节或者几个条款,因此应当按照行政许可法规定在行政许可项目、主体、程序、期限、监督检查进行条文设计,其中出租汽车驾驶员客运资格证应当按照法定的职业资格制度设计;应当按照行政强制法规定设计查封、扣押等行政强制措施条文;应当按照行政处罚法规定设计没收违法所得、没收非法财物、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚种类。

如何为出租汽车经营立法

地方性法规、地方政府规章

  出租汽车管理一直认为是地方城市人民政府事权,因此全国出现了大量的出租汽车管理地方性法规、地方政府规章,这些地方法确实是发挥了积极的作用,但也存在一些问题。《全国人大常委会法工委全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》中提出:有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从事出租汽车司机职业的准入条件,有全国人大代表对此提出审查建议。审查认为,以本地户籍作为在本地从事出租汽车司机职业准入条件的规定,不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境,依法纠正身份、性别等就业歧视现象,保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革精神,已要求制定机关作出修改。司法部办公厅2022年也发出《司法部办公厅关于研究处理网约车驾驶员户籍限制文件的函》要求各省、自治区、直辖市司法厅(局)对省级政府制定的存在类似规定的行政规范性文件及时进行研究修改。同时,加强对市级政府有关行政规范性文件监督,抓紧推进修改完善工作。

  这就提出两大研究课题,一是过去立法中合法性审查要遵循下位法服从上位法,出租汽车经营管理由于没有法律、行政法规只有三个行政许可设定的制度,因此认为地方性法规、地方政府规章有很大立法空间。但这次提出地方性法规、地方政府行政规范性文件符合党中央改革精神,这给出租汽车经营管理的地方性法规、地方政府规章立法,增加了符合党中央改革精神的新要求。

  二是研究地方性法规、地方政府规章与部门规章的关系,《巡游出租汽车经营服务管理规定》中直接明确“地方性法规、政府规章对巡游出租汽车经营违法行为需要承担的法律责任与本规定有不同规定的,从其规定”,即地方法的优先适用。但交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、市场监管总局、国家网信办令《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》则没有此类规定,但出现“省、自治区、直辖市人民政府有关部门要结合本地实际情况,制定网约车报废标准的具体规定,并报国务院商务、公安、交通运输等部门备案”“各地可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”的规定。因此应当进一步研究出租汽车经营管理中部委、省级、设区市的立法分工。
                                     (来源:中道智库)